Коли бюрократія стоїть на сторожі спокою – вирішення конфліктогенних ситуацій у Присиваській громаді

Минулий візит до Присиваської громади приніс несподівано-позитивні результати для дослідження експертів Причорноморського центру політичних та соціальних досліджень. Як ми зазначали раніше – комунікативна складова може бути основною у створенні більшості конфліктогенних ситуацій: а саме недостатня комунікація як між мешканцями окремих локальних громад, так і на рівні взаємодій «мешканець – влада», «мешканець – депутат». Проте, чергова зустріч розкрила ще одну невідому, котра вже в свою чергу впливає не на зміст рекомендацій Причорноморського центру, а на підґрунтя презентованих документів. Про оновлене сприйняття бекграунду громади, розроблені документи та подальші плани – далі у матеріалі. 

Що до бекграунду: як ми тут опинились?

За рейтингом найбагатших та найбідніших громад області, який підготував Херсонський регіональний офіс U-LEAD, бюджет Присиваської громади займає «золоту середину» - 3606 гривень на людину проти 4131 гривень у середньому. Власне, це дослідження основане на даних департаменту фінансів Херсонської області; порівнювались фактичні доходи загального фонду (без трансфертів) у розрахунку на одну особу за січень-грудень 2019 року в об’єднаних територіальних громадах області. Цікавим є також, що близько 53,5% від загальної суми доходів загального фонду місцевих бюджетів – податки та збори на доходи фізичних осіб. Фактично, справи у громади, з огляду на фінанси, йдуть непогано: з моменту створення кипить робота – проводяться роботи з реконструкції дитячих садочків, шкіл, співфінансування ремонту дороги – керівництво громади стурбовано розвитком інфраструктури та власного економічного середовища. Зі слів респондентів, середня сезонна зарплата може сягати й 15 та більше тисяч гривень. По всіх селах громади зросла вартість житлових будинків на вторинному ринку. Проте, позитивні акцентуації мають й свою негативну сторону. Виникає враження ігнорування владою різноманітних викликів– адже громада має певний запас міцності, та чи є він нескінченним? Таким чином, експертні думки приходять до того невідомого «Х», що лежить у площині як потенційних економічних проблем громади, так і призвідником конфліктогенних напружень.  

По-перше, комунікація. Комунікація – інструмент універсальний, та водночас – небезпечний побічними ефектами. Навички ефективної комунікації, вміння як слухати, так і донести інформацію, не сприймаються у громаді за інструмент. Протягом усього часу роботи з громадою, експерти центру помічали, що комунікація використовується не на благо, а навпаки – як інструмент перерозподілу думок та негативного впливу. Часом, серйозність ідей просто нівелюється бажанням просто «побалакати». Проявляє себе, так зване, явище зміщення: конструктивний діалог спростовується навіть не на рівні позицій, деградуючи до обговорення гасел, втрачаючи «дерева за лісом». До чого це призводить на рівні громади? 

1. Неможливість приходу до спільного знаменника та прийняти важкі рішення.

2. Неможливість конструктивного обговорення на різних рівнях: локальних громад в цілому, в депутатському колі, в рамках кола спілкування виборців та депутата тощо.

3. Дрейф влади в бік «просвіченої монархії», коли від усвідомлення того, що обговорення можуть лише знизити якість управлінських рішень, або відтермінувати їх реалізацію, складається елітарний спосіб прийняття рішень, між тим можливе невдоволення гаситься рівномірним розподілом ресурсів, навіть на шкоду доцільності.   

Всі ці явища мають один корінь, тому, на превеликий жаль, дуже добре транспонуються як по вертикалі так і горизонталі суспільних відношень. Також, це не є виключно проблемою Присиваської громади, а відноситься до загальнолюдської природи. Власне, і рішення цієї проблеми теж має не стільки індивідуалізований для громади рецепт, а загальнолюдський.

По-друге, запас міцності. Є громади з набагато гіршими стартовими умовами, і за законами еволюції вони можуть вижити лише приклавши до цього максимум зусиль. Єдиного рецепту тут немає: хтось перший об’єднався, хтось активніше шукає підтримки донорів, хтось більш медіа активний. Проте, громади з великим стартовим капіталом більш інертні. Маючи певний запас міцності, помножений на першу проблему – комунікативну – громада може стати на слизький шлях. Відсутність оптимізації освітньої мережі тільки починає давати свої «плоди». Неотримання можливої допомоги, то ще квіточки перед можливістю більш вагомих «санкцій» з боку уряду. Також, при певному запасі міцності, утрата можливості побудувати державним коштом амбулаторію теж не є критичною. Поки не є. Сама тенденція є негативом. Перифразуючи художній твір, з великими можливостями приходить більша відповідальність. Тим паче, в державі є безліч набагато бідніших громад, що дивляться на такі втрачені перспективи з жахом та заздрістю.  Наприклад, виникає підозра у заангажованості вже згаданого Департаменту бюджету і фінансів ОДА при формуванні річного звіту фінансових показників ОТГ області. Там Присиваська ОТГ поставлена на перше місце серед громад за часткою видатків на керівництво і управління в загальному обсязі бюджету, що нібито в 2019 році склала 51%. Річні звіти про виконання бюджету на дату написання цієї статті ще не оприлюднено (і чим користувались працівники департаменту, не зовсім зрозуміло), але аналіз самого бюджету свідчить про такі дані: Видатки на управління 7,5094 млн грн, або 20,2% від загального обсягу бюджету, чи 41,9% від власних надходжень. Доречи, і власні надходження до бюджету складають не 3606 грн на 1 особу, а 4058 грн. 

Та чи так все погано? Достатньо негативу, час діяти!

Визначення проблемного середовища є дуже важливим, та болючим, процесом. Наша людяність, часом, не дозволяє подивитися правді в очі, а коли все ж наважуємося – знайдеться тисячу й одна причина чому це не те, що здається. Прискоримось, проскочимо модель Кюблер-Росс та почнемо з прийняття. Отже – що робити?

Експерти Причорноморського центру поділяють дві насущні групи ризику, що в свою чергу й дистанційовані одна від одної, та складають одне ціле. З огляду на те, що стартові умови в громаді ми змінити не можемо (та й не робили би цього), основна робота направлена на усунення комунікаційних проблем у малих громадах (тобто селах громади) та «бюрократизація» роботи вибірних представників цих малих громад – депутатів. Для цього, експертами центру було розроблено два документи, а саме – Положення про прийом виборців та звітування депутатами сільської ради, та внесені деякі корективи до існуючого Парципаторного бюджету громади. 

Депутати та прийоми – впровадження Положення.

Робота депутатів у сільській місцевості має певні особливості. Населенні пункти сільської місцевості мають відносно малі, у порівнянні з містами, розміри. Як кажуть самі мешканці – тут кожний знає кожного. За цією логікою, депутати не є виключенням. Якщо мешканці громади знають свого обранця, обранець на постійній основі попадає у поле зоре мешканців й має бути морально готовим до незапланованих візитів. Якщо ж депутат проявляє надзвичайну ефективність, кількість подібних звернень може збільшуватись у прогресії (більшість питань можуть надходити до найефективнішого / найактивнішого депутата, минаючі інших). Добре це чи погано? Згадуючи еволюційність всього на цьому світі, можна зробити висновок, що більше добре, ніж ні. Проте, комунікативна активність депутата  нічим не регламентується, окрім власного бажання депутата та його наснаги. Для більшої підзвітності, як підконтрольності виборцям так і інтересам громади в цілому, Присиваській громаді потрібне регламентування таких депутатських обов’язків, як:

1. Ведення регулярного прийому виборців.

2. Введення періодичного звітування перед виборцями.

Досі депутати не звітували. І не знали про обов’язок вести прийом і звітувати. І дехто щиро здивувався «а про що говорити?». Інші висловили сумніви, що на звіти хтось прийде – мовляв, якщо на звіт голови приходять півтора-два десятки на село, то хто такий депутат? Кому треба, той депутата перестріне на його городі, незважаючи на офіційні місця та час прийомів чи звітів. Нарешті, пролунала думка про обтяжливість для депутата додаткових зобов’язань. І без того бо важко заохотити людей братися за безкоштовну суспільну роботу.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» доволі абстрактно вказує на процедури як звітування, так і ведення прийому. Наявність відповідного місцевого Положення не лише закріпить законний обов’язок, але й забезпечить необхідною процедурою, унеможливить появу звичайних в таких ситуаціях конфліктів з приводу місця і часу звітів і прийомів у комунальних приміщеннях, дискримінацію виборців з «чужих» округів, або і «власних», але з іншими політичними поглядами.  Що це дає практично, у ключі усунення причини конфліктогенних ситуацій? Лагідна «бюрократизація» поступово, можливо не за одну каденцію, зробить депутатів дисциплінованішими і відкритішими для інтерактивного формування думок з конкретних питань. Впровадження регулярного прийому депутатами, з часом, має на меті зорганізувати хаотичні анклави, у середині локальних громад. У перспективі, це окреслить та синхронізує позицію малих громад, та депутатів, що їх представляють; зробить позицію конструктивною, дозволить вести дискусію на рівні всієї громади предметно, представляючи інтереси, а не позиції. Періодичне ж звітування привчить депутатів відповідати за свої вчинки і голосування перед виборцями, підвищить до них (або понизить, з відповідними «санкціями») кредит довіри, що також сприятиме здоровій комунікації.

Бюджет участі – як засіб боротьби з «містечковим патріотизмом».

Конкуренція у межах громади є дуже корисною річчю, бо на виході виграє пересічний мешканець громади. Та це справедливо лише за умов, коли конкуренція є здоровою. Нездорова конкуренція перетворює локальні громади на анклави «містечкового патріотизму», спотворюючи саму ідею бюджету участі. Станом на зараз, перемагають більш активні та мотивовані, що бачать у Парципаторному бюджетуванні можливість впровадити покращення у власній інфраструктурі. Просте, з ростом популярності є перспектива збільшення активності мешканців центру ОТГ, що призведе до зменшення частки фінансованих проектів для інших сіл громади просто через меншу чисельність населення там. Помножуючи це на нестачу адекватної комунікації, громада може отримати соціальний вибух навіть на полі дії такого позитивного інструменту як бюджет участі. Для уникнення подібної перспективи, експертами центру була внесена низка пропозицій з покращення діючого документа, ось головні з них:

1. Щодо статусу проекту – за правок, це характеристика спрямованості кожного проекту на задоволення потреб або внутрішньої громади (чи окремих груп всередині), або всієї Присиваської громади (двох чи більше внутрішніх громад / окремих груп всередині них). Статус може бути як локальним (інтереси внутрішньої громади), так і загально громадським.

2. При визначенні загального обсягу Бюджету участі, починаючи з бюджету на 2021 рік, сільська рада визначає розподіл цього обсягу без залишку на Фонд підтримки локальних проектів і Фонд підтримка загально-громадських проектів (відповідно до статусів проектів). Жоден з фонду не може за сумою складати менше, ніж 40% від загального бюджету участі. Фонд підтримки локальних проектів розподіляється між внутрішніми громадами пропорційна чисельності їх населення.

3. Для визначення переможців – усі проекти, щодо яких відбувалось голосування, сортуються окремо по загально-громадському статусу, окремо локального статусу в розрізі внутрішніх громад.

4. В разі недостатньої активності з подання проектів на конкурс в межах окремо взятих локальних громад, тобто якщо сума вартості локальних проектів буде меншою за визначений ліміт для цієї громади, різниця передається Фонду підтримки загально-громадських проектів.

З одного боку, Положення посилює гарантії внутрішніх громад отримати свою частку покращення, незалежно від рівня активності сусідів, з іншого – загально громадський рівень нікуди не дівся, і саме цей аспект закладений у ролі  «клею для громади». 

Робоча група з запобіганню конфліктів.

Поки самовиховання депутатського корпусу і виборців через дисципліну і виконання закону, ще не почне давати плодів, потрібний інший інструмент оперативного реагування на конфліктні ситуації і «гасіння пожеж». Оскільки в громаді існує консенсус щодо небажаності створення постійного консультативно-дорадчого органу як наче зайвої і неповноважної при тому альтернативи сільській раді, таким інструментом може стати цільовий тимчасовий орган – робоча група, сформована сільським головою, як посадовою особою, яка за статусом і за фактом стоїть вище міжселищних суперечок. Групу запропоновано створити із авторитетних і врівноважених громадян, не обтяжених представницькими і контрольними повноваженнями, у яких голова має боліти передусім про усунення емоційних складових і напрацювання де це можливо, консенсусних пропозицій, а де неможливо – компромісів.

Замість Епілогу.

З великими можливостями приходить більша відповідальність. Об’єднання у територіальну громаду принесло для сіл Присиваської ОТГ нові можливості та перспективи. Проте, й обов’язків як у влади, так і у мешканців побільшало. Мине не один рік, допоки кожен мешканець громади усвідомить себе як суб’єкта  об’єднаної громади. І почне діяти як такий суб’єкт. 

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» у  межах проекту «Залучення мешканців об’єднаних громад до реалізації реформ, шлях до розв’язання конфліктів». Матеріал відображає позицію авторів і не обов’язково збігається  з позицією Міжнародного фонду  «Відродження»