Політична корупція. Як протидіяти? Рецепт КВУ

В Херсоні відбувся ворк-шоп «Як протидіяти політичній корупції: рецепт змін від КВУ». Цей захід був організований для громадських активістів, представників політичних партій та журналістів з метою навчити небайдужих громадян проводити моніторинг використання політичними партіями коштів, обговорити проблеми подолання політичної корупції та запропонувати конкретні кроки по реформуванню політичних партій. Останнє є кардинально важливим кроком у боротьбі з політичною корупцією.

З початку трохи теорії та статистики

Політичні партії є надзвичайно важливим інструментом реалізації політики в країні. Через них суспільство реалізує функції політичного представлення інтересів громадян, участі у владі із своїми програмами перетворення, формування владних еліт. Забезпечують вільну політичну конкуренцію та соціальні ліфти. 

За даними Національного агентства із питань запобігання корупції (НАЗК) в Україні зареєстровано 349 політичних партій. Це в кілька разів перевищує показники у інших державах Східної Європи. Для порівняння, у державах, де процес партійного будівництва активно розпочався після розпаду СРСР, зареєстровано значно менше політичних партій. У Польщі – 84, у Словаччині – 56, у Румунії – 124, у Російській Федерації – 77, у Молдові – 45, у Латвії – 73, у Литві – 38.

Майже половина всіх українських політичних партій з’явилися за останні три роки. Так, за 9 місяців 2016 року було зареєстровано 41 нову партію; у 2015 році – 79; у 2014 році – 37. Загалом 2015 рік став рекордним для України за кількістю зареєстрованих політичних партій. До цього найбільше партій було зареєстровано у 2005 році – 24.

При цьому участь у виборах по всій країні у жовтні 2015 року брало лише 142 політичних партії.

За офіційними відомостями, в Херсонській області діють 180 обласних організацій партії, а у виборах до обласної ради взяло участь усього 15 місцевих організацій партій, тобто у 12 раз менше, ніж партій, які мають обласні осередки. Загалом у місцевих виборах 2015 року взяло участь 25 місцевих організацій політичних партій. Лише 19 партій мають своїх депутатів у міських, районних та обласної ради. 

Й тільки 6 партій – мають своїх представників в більше половині рад. Це - Блок Петра Порошенка «Солідарність», Опозиційний блок, «Батьківщина», УКРОП, Радикальна партія Олега Ляшка та «Наш край». З них п’ять партій вперше взяли участь у місцевих виборах. Все це демонструє серйозну кризу у політичній системі: партії не виконують свою роль постійних політичних інститутів, які б формували стали відносини хоча б протягом трьох виборчих циклів. 

Потрібна перебудова у політичній системі

Громадськість запропонувала один з таких механізмів перебудови. Це – виконання двох обов’язкових умов: прозорість фінансування політичних партій та державне фінансування парламентських партій, а з наступних парламентських виборів – фінансування всіх, хто набере 2% голосів виборців на національних виборах. Відповідно до статті 172 Закону України «Про політичні партії в Україні» (далі – Закон) щорічний обсяг державного фінансування статутної діяльності політичних партій близько 400 млн грн. 

Пройшов перший рік запровадження нової системи звіту та фінансування. Є перші результати. 

Партійне фінансування стало більш прозорим й відповідальним. Наразі 43 протоколи про притягнення уповноважених осіб від політичних партій до адміністративної відповідальності прийнято до розгляду  районними судами  м. Києва. Проти шести відкрити карні справи. Під час ворк-шопу представники КВУ продемонстрували учасникам обговорення можливості контролю за тратами коштів. Справа у тім, що всі звіти наразі є у відкритому доступі та зберігаються на сайті Національної агенції з питань запобігання корупції за адресою https://nazk.gov.ua/ 

В розділі «Протидія політичної корупції» можна ознайомитися із усіма звітами політичних партій за 2016 рік – як по кожному кварталу, так й за цілий рік. Необхідно розуміти, що у випадку, коли місцеві осередки не є юридичними особами, то проплати на їхню адресу йшли з центрального офісу. Все це розповідалося на ворк-шопі та демонструвалося на прикладах з фінансування місцевих політичних партій.

Стан політичних партій після запровадження державного фінансування 

1. Навіть після запровадження державного фінансування і посилення вимог щодо фінансової звітності окремі партії фактично продовжують працювати в тіні. Так, «Народний Фронт» не вказав жодного осередку партії, яким би мав статус юридичної особи. При цьому в самій партії зазначають, що загалом мають по Україні 633 місцеві організації партії. Також жодного осередку не було зазначено в звіті Радикальної партії Олега Ляшка за ІІІ квартал. Така ситуація не сприяє розвитку осередків партій і може свідчити про тіньовий характер фінансування. Закон зобов’язує місцеві організації партії, які зареєстровані як юридичні особи, подавати до НАЗК власний фінансовий звіт. 

2. Держфінансування призвело до збільшення кількості офіційних працівників у партіях.  Якщо в звітах за І,ІІ,ІІІ квартали 2016 року «Народний Фронт» зазначав, що немає працівників у апараті, то за підсумком року вказав, що в районних, міських та обласних організаціях вже працюють 579 осіб і ще 22 – в центральному штабі партії. Це ж стосується «Блоку Петра Порошенка». У звіті за ІІІ квартал було зазначено, що в партії працює лише 2 особи, тоді як в річному звіті вказано вже 28 працівників апарату. Середня заробітна плата робітників приблизно однакова в усіх партіях і складає лише 3-3,5 тис. грн. на місяць, що може свідчити про використання «чорної бухгалтерії».

Абсолютну більшість витрат парламентських партій склали кошти із Державного бюджету. «Народний Фронт», «Блок Петра Порошенка», «Самопоміч» та «Батьківщина» витратили разом на статутну діяльність 162,7 млн. грн. Із них 144,9 млн. або 89% – це кошти із Державного бюджету України. Решта суми – це власні кошти партій та витрати із виборчих фондів кандидатів. «Блок Петра Порошенка» та «Батьківщина» витратили всі кошти, отримані в рамках державного фінансування. «Народний Фронт» із 50,2 млн. грн. не витратив 3,9 млн., «Самопоміч» – із 44,4 млн. не витратила 1,8. Ці кошти були переведені на рахунки Державної казначейської служби України. 

3. Партії витратили половину всіх коштів на рекламу. Із 162,7 млн., які загалом витратили партії, на використання ЗМІ було спрямовано 63,4 млн. або 39%. Для порівняння, на заробітну плату витратили 9,9 млн. або 6%; на оренду приміщень – 10,6 млн. або 7% від всіх коштів. 

4. Найбільше коштів на рекламу витратили «Самопоміч» та «Народний Фронт». На використання ЗМІ ці політичні сили спрямували кожну другу гривню із Державного бюджету. «Самопоміч» на рекламу витратила 53% коштів (22,7 із 42,6 млн.), «Народний Фронт» – 67% (33,2 із 49,2 млн., витрачених на статутну діяльність). 

«Самопоміч» вклала більшість коштів у розвиток власної газети – на це пішло 17,6 млн. Ще 5 млн. «Самопоміч» витратила на рекламу в інших ЗМІ (із них 2,5 млн. – на рекламу по ТБ). 

«Народний Фронт» спрямував 25,5 млн. на рекламу по телебаченню, 1,3 млн. – на рекламу по радіо, 6,3 млн. – на рекламу в друкованих ЗМІ. Загалом рекламу по ТБ оплатили на 9 телеканалах (1+1, 2+2, ТРК «Україна», ІСTV, Новий канал, СТБ, 5 канал, Ера, Еспресо). Найдорожчою була реклама на телеканалах 1+1 та 2+2, на яку витратили майже 8 млн. грн. Оплата відбувалася наприкінці грудня 2016 року. 

5. «Блок Петра Порошенка» спрямував кошти на розвиток місцевих осередків. На утримання місцевих організацій БПП витратив чверть всіх коштів (14,43 млн. із загалом 51,3 млн.)  Кошти були спрямовані на різні потреби: від оренди приміщень, оплати комунальних послуг та виплати заробітної плати до заправки картриджів. Загалом 29 місцевих організацій БПП мають статус юридичної особи. Як зазначалося в дослідженні КВУ: «Стан політичних партій напередодні державного фінансування» «Блок Петра Порошенка» перебуває в процесі активного формування партійних структур. Так, за 2015 рік БПП було зареєстровано 1687 нових осередків партії. Щодо розподілу витрат між різними місцевими організаціями БПП, то цей процес відзначався непропорційністю. Одні організації отримали значно більші суми коштів, ніж інші. До прикладу, Миколаївська територіальна організація БПП отримала майже мільйон гривень, тоді як сусідня Херсонська – менше 300 тисяч. 

6. «Батьківщина» витратила майже третину коштів на оренду приміщень. На це було спрямовано 6,1 млн. із загалом витрачених 19,5 млн. Ще 3,4 млн. пішло на матеріальні витрати та оплату послуг і 1,4 млн. – на заробітну плату. «Батьківщина» та «Самопоміч» значну частину коштів спрямовували на соціологічні дослідження. Так, «Самопоміч» витратила на вивчення громадської думки 2,5 млн. грн. (із них 651 тис. – на дослідження політичних преференцій мешканців Львова), ВО «Батьківщина» – майже півмільйона гривень.

Виникає проблема: парламентські партії отримують фінансування. Дуже часто це фінансування не доходить до місцевих організацій. При цьому на місцевому рівні існують місцеві партійні організації, які не отримують жодного фінансування та відтепер знаходяться у нерівних умовах з парламентськими партіями. Хоча лідери місцевих політичних партій мають й свій непрозорий «гешефт» з того, що мають своїх представників у місцевих радах різних рівнів. 

Як підтримати місцеві партійні організації, але без політичної корупції?

Ми бачимо, як відбувається торгівля посадами в місцевому самоврядуванні, голосування заради «бонусів» у вигляді бюджетного фінансування, створення комунальних підприємств під конкретних депутатів. При цьому місцеві осередки позбавлені найнеобхіднішого та залежать від фінансування від багатих партійців. Часто активність місцевих організацій політичних партій значно поступається активності громадських організацій та ініціативних груп. Певна активність спостерігається лише напередодні виборів.

Що робити, як надати ресурси місцевим партійним осередкам? 

Серед пропозицій, які виникли у представників Комітету виборців України, - ідея надавати у прозорій спосіб на рівних умовах в оренду для офісних потреб комунальні приміщення за пільговою ціною.

В листопаді – грудні представники КВУ досконально вивчили це питання. Були направлені запити про те, чи існує в містах обласного значення практика надання приміщень з комунального майна для офісів чи громадських приймалень партійним організаціям за пільговою ціною. 

Ми отримали відповіді, що така практика існувала раніше, до 2013 року. Зараз подібні випадки нашими запитами в Херсонській області не зафіксовані. Хоча в багатьох регіонах України місцеві ради надають комунальні приміщення для партій й часто за символічну ціну. В деяких приміщеннях партії перебувають десятиріччями.

Що думають самі партійці про комунальні офіси?

Ми провели опитування серед представників місцевих організацій політичних партій по всім областям України щодо ставлення політичних партій до надання їм права оренди комунального майна за пільговою ціною

Переважна більшість політичних партій по всій Україні (понад 60%) зазначили, що підтримують ідею надання їм приміщень комунальної власності за пільговою ціною. Цікаво, що дві третини представників херсонських осередків політичних партій вважають, що партії не повинні орендувати комунальну власність за пільговою ціною. Хоча половина з опитуваних б скористалася такою можливістю та отримали ці офісі. 

Частина партій зазначили, що не бажають орендувати комунальне майно через непрозорий та несправедливий процес надання його в оренду. Зокрема, вказували на напружені відносини із міською радою, яка розпоряджається відповідним майном. Така ситуація є у Полтавській області, у м. Сєвєродонецьку Луганської області. Також подібні відповіді ми фіксували й у Херсоні. 

Більшість з опитаних вважають, що деякі політичні сили, які є наближеними до влади, в минулому чи зараз отримували переваги при отримуванні офісів, а саме їм надали приміщення у кращому стані і в більш зручному місці, швидше прийняли рішення про надання права на оренду. Близько половини вважають, що питання надання офісів є непрозорим. 

Які інші заперечення щодо отримання комунального майна в оренду? На думку частини опитуваних, це є зайвий клопіт. Майже половина відповіла, що не хоче мати справу із міською владою. Цікаво, що кожен п’ятий вважає, що у місті немає приміщень комунальної власності, які б нам підходили. 

КВУ розглядає надання партіям в оренду комунального майна за пільговою ціною як позитивний факт і одну з форм підтримки державою партій. Тому ми рекомендуємо міським радам закріпити у їх положення про порядок оренди комунального майна право політичних партій на оренду такого майна за пільговою ціною. 

Крім того, має бути вдосконалено механізм розподілу майна між політичними партіями. Одна з ключових новацій – ми пропонуємо міським радам виділити одне чи кілька приміщень, яким би по черзі могли користуватися різні партії під конкретну діяльність. До прикладу, на проведення заходів. 

Саме ці моменти й були в центрі обговорення на ворк-шопі. Зокрема, чи має громада відповідні приміщення, які готова надати політичним партіям. Під час обговорення наголошувалося на тому, що у разі отримання партією майна забороняється вимагати від неї за власний кошт організовувати будь-які оцінки відповідних приміщень. 

Ось які думки прозвучали під час ворк-шопу:

По-перше, велика кількість політичних партій – це є нормальний процес, бо життя не стоїть на місці, й кожного разу виникає необхідність створення нових партій. Й поки існує сучасна партійна система, за якою лише партії приймають учать у формуванні виборчих комісій, подають кандидатів у депутати тощо, поки й будуть реєструватися нові партії. До того ж часто «цікаві» бренди вже були зайняті «старими» партійцями та не використовуються. Наприклад, «Демократична партія» та «Республіканська партія», назви яких можна було б використовувати у політичній діяльності, але вони є «зайнятими». Тому, звісно, необхідно використовувати механізм скасування реєстрації, якщо партія не бере участь у виборах. 

По-друге, всі учасники обговорення підтримали ідею напрацювання механізму передання комунальних приміщень для політичних партій.

Але виникає сумнів чи зможе влада приміщення надавати у прозорій спосіб? Якість приміщень є різною. Завжди буде виникати конкуренція за більш «кращі». Що робити у цій ситуації? 

Один з учасників обговорення Олександр Максименко навіть запропонував віддати будинок профспілок для всіх партій. У цій ситуації партії знаходилися б у рівних умовах. 

Проте ми вже зараз розуміємо, що необхідні інші зміни, які б стосувалися внесення змін у низькі законів.  Для цього КВУ спільно із народними депутатами розробили проекту закону щодо внесення змін до законодавства про державне фінансування політичних партій. 

Наші головні пропозиції у змінах партійного законодавства:

1) партіям заборонено витрачати гроші з держбюджету на політичну рекламу. Політична реклама замість роботи із людьми не сприяє розвитку партій, тому ми пропонуємо її змінити, заборонивши проведення рекламних кампаній за кошти платників податків;

2) ми чітко встановлюємо перелік того, на що партії можуть витрачати кошти (ключове – це робота із виборцями та навчання власних партійців. Це можуть бути гроші на оренду офісів, зарплати апарату, створення аналітичних центрів при партіях);

3) ми передбачаємо, що 70% коштів партія має направити на розвиток її місцевих осередків і лише 30% залишаються в центрі. Думаю представники партій, які беруть участь в нашому заході, підтримають таку ініціативу. Це сприятиме реєстрації осередків як юридичних осіб (щоб кошти надходили на відповідний рахунок) і загалом підвищить якість мережі партій. 

За нецільове використання коштів у законопроекті передбачено кримінальну та адміністративну відповідальність. Також НАЗК може зупинити держфінансування партії, якщо буде встановлено відповідні факти.

КВУ пропонує вдосконалили механізм реєстрації політичних партій. Зараз для того, щоб створити партію потрібно зібрати 10 тисяч підписів громадян України, які відповідно до Конституції мають право голосу на виборах, у не менше як двох третинах районів не менше як двох третин областей України, міст Києва і Севастополя та не менш як у двох третинах районів АР Крим. Такий механізм створює можливості для численних фальсифікації та часто не виражає реальної підтримки громадянами тієї чи іншої політичної сили. При реєстрації нерідко використовуються фіктивні списки виборців, у яких одні й ті ж особи регулярно підтримують створення політичних партій із протилежними політичними поглядами. Тому замість збору підписів більш доцільно використовувати умову щодо наявності у партії осередків та певної кількості членів. Зокрема, для реєстрації партія повинна мати осередки у більш ніж половині областей України. Також варто встановити мінімальний розмір членів партії, необхідний для її реєстрації. Тобто, при реєстрації партія має подати установчий документ, в якому зазначається список членів партії. У Молдові – це не менше чотирьох тисяч осіб із різних адміністративно-територіальних одиниць. Одна особа не може бути членом кількох партій. 

КВУ пропонує додати таку підставу для анулювання реєстрації партії як неподання упродовж двох кварталів поспіль звіту про доходи, майно,  витрати  і  фінансові зобов’язання.

На разі підставами для анулювання реєстрації партії є:

- виявлення  протягом  трьох  років  з  дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію  документах;

- невисування  політичною   партією   своїх кандидатів  по  виборах  Президента  України  та  виборах народних депутатів України протягом десяти років орган

Захід організовано в рамках проекту "Моніторинг прозорості надання державної підтримки політичним партіям", який реалізовується ВГО «Комітет виборців України» у співпраці з Національним демократичним інститутом міжнародних відносин та за фінансової підтримки Уряду Канади.